Wyzwania migracyjno-uchodźcze: standardy prawa międzynarodowego a doświadczenia europejskie i australijskie

0
Mstyslav Chernov, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International license.

Problematyka migracyjna nabrała w ostatnim czasie wyjątkowego znaczenia, zwłaszcza dlatego, że w latach 2015-2016 do Europy napłynęła największa od II wojny światowej fala migrantów. Ta z kolei była efektem szeregu procesów takich, jak następstwa arabskiej wiosny (2010-2013), utworzenie tzw. Państwa Islamskiego (Daesz) w 2014 r. oraz licznych konfliktów zbrojnych w państwach Afryki i Azji. Bułgarski politolog Ivan Krastev ocenił nawet, iż kryzys międzynarodowy trwający na tym tle zmienił nasz kontynent na tyle, iż stał się on tym, czym był atak terrorystyczny na Stany Zjednoczone 11 września 2001 r. Nie miał racji o tyle, iż terroryzm na ogromną skalę był dla Stanów Zjednoczonych czymś nowym, podczas gdy przemieszczanie się ludności to zjawisko stare jak świat.

Migracje były i są wywoływane rozmaitymi przyczynami. Współcześnie głównie ekonomicznymi, ale także politycznymi, w tym wojnami i konfliktami, a nawet zmianami klimatu, np. pustynnieniem Afryki, czy Azji Centralnej. Słynna maksyma Plutarcha sprzed 2 tys. lat, choć upowszechniona w wersji łacińskiej, a nie greckiej Navigare necesse est (Żeglowanie jest koniecznością) winna dziś raczej brzmieć: Migrare necesse est. To obecnie jeden z najważniejszych przejawów globalizacji i żadne mury, gdziekolwiek wznoszone, między USA a Meksykiem, Izraelem a Autonomia Palestyńską, czy Węgrami a Serbią, nie są w stanie zahamować tego procesu.

Standardy międzynarodowe

W skali prawie 8-miliardowego globu liczbę migrantów szacuje się na ok. 350 mln, przy czym zdecydowanie najwięcej w Afryce, zaś uchodźców – ok. 65 mln. Te dwie kategorie osób często są mylone – świadomie lub nieświadomie. Prawa migrantów i uchodźców po II wojnie światowej, której rezultatem były m.in. ogromne fale ucieczek i migracji z ognisk wojny, a nawet terroru, wywiedziono jeszcze z porozumień zawartych w ramach Ligi Narodów oraz zapisów Karty Narodów Zjednoczonych i Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10 grudnia 1948 r. Do dziś kluczową rolę wśród aktów prawnych w tej materii odgrywają dwie umowy międzynarodowe: Konwencja Genewska z 28 lipca 1951 r. dotycząca statusu uchodźców i Protokół Nowojorski z 31 stycznia 1967 r., który zniósł pewne ograniczenia geograficzne i czasowe, jakie ustanawiała ta wcześniejsza Konwencja.

Uchodźcami są osoby, które wskutek prześladowań (lub uzasadnionej obawy przed nimi) z powodu swej rasy, religii, narodowości, czy przekonań politycznych znalazły się poza granicami własnego kraju, na ogół starając się uzyskać azyl. Jeszcze inną kategorią są tzw. wewnętrzni przesiedleńcy (IDP’s – Internally Displaced Persons) zmuszeni do opuszczenia własnych domów, ale pozostający na obszarze swych krajów (np. w ostatnich latach miliony osób w Syrii, Afganistanie, Iraku czy Jemenie). Dbałość o rozróżnienie tych pojęć jest ważna i np. premier Beata Szydło w styczniu 2016 r. w Parlamencie Europejskim w Strasburgu mówiła o milionie uchodźców z Ukrainy w Polsce, podczas gdy są to klasyczni migranci zarobkowi (często sezonowi), zaś uchodźców z tego państwa (głównie wskutek konfliktu zbrojnego na jego wschodzie) przyjęliśmy w ostatnich latach zaledwie kilkaset osób, choć starało się o ten status prawie 10 tys.

Państwa-sygnatariusze Konwencji Genewskiej powinny zgodnie z jej zapisami zapewnić legalnym uchodźcom m.in. prawo do mieszkania, dostęp do edukacji oraz korzystanie z praw pracowniczych i ubezpieczeń społecznych. Osoby te mogą być wydalone z terytorium danego kraju tylko w przypadku zagrożenia przez uchodźcę bezpieczeństwa państwa i społeczeństwa. Generalnie jednak podstawową przesłanką jest tzw. zasada non-refoulement (nie-zawracania), stanowiąca, iż osoby której odmówiono przyznania statusu uchodźcy nie wolno deportować do kraju, gdzie groziłoby jej niebezpieczeństwo prześladowania.

Spośród późniejszych aktów prawa międzynarodowego warto odnotować Europejskie Porozumienie ws. przekazania odpowiedzialności za uchodźców z 16 października 1980 r., a szczególnie Konwencję Dublińską z 15 czerwca 1990 r. (weszła w życie po 7 latach), która miała regulować kwestię odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o azyl w jednym z państw członkowskich Wspólnoty Europejski. Po latach uznano ją jednak za nieefektywną i uściślono oraz usystematyzowano – najpierw w Rozporządzeniu z 18 lutego 2003 r. (tzw. Dublin II), a następnie z 26 czerwca 2013 r. (tzw. Dublin III). Aby zapobiec nadużyciom systemu poprzez osoby ubiegające się o azyl ustalono m.in., że odnośny wniosek może być złożony tylko w jednym kraju członkowskim Unii Europejskiej i to w pierwszym, do którego imigrant przybył. Regulacje dotyczyły m.in. także bazy danych.

W tym kontekście warto zaakcentować, iż znaczący wpływ na zintensyfikowanie napływu imigrantów do UE oraz zaostrzenie europejskiego kryzysu migracyjnego wywarła kontrowersyjna decyzja rządu RFN ogłoszona w nocy z 4 na 5 września 2015 r. o czasowym zawieszeniu przepisów Dublin III w odniesieniu do przybyszów z Syrii, a zwłaszcza wspomnianego wymogu ubiegania się o azyl w pierwszym państwie członkowskim Unii. Dopiero po tygodniu, w związku z napływem ogromnej fali imigrantów, rząd niemiecki przywrócił kontrolę na granicy z Austrią, zaś w listopadzie tegoż roku ponownie zaczął przestrzegać głównych zapisów rozporządzenia Dublin III. Ale tylko do końca 2015 r., według danych Federalnego Urzędu ds. Migracji i Uchodźców, przybyło do Niemiec aż ok. 890 tys. osób. Spośród nich wnioski azylowe złożyło ok. 477 tys. osób; zgodę na azyl otrzymało 141 tys., ale i tak była to najwyższa kwota decyzji pozytywnych w całej Unii. W roku 2016 wniosków było jeszcze więcej – 746 tys. W całym okresie 2015-2016 w skali UE a z 52,35% wniosków przypadło na RFN, zaś po 8,85% na Włochy i Węgry.

Działaniami na rzecz pomocy dla migrantów i uchodźców oraz ochrony i przestrzegania standardów wobec nich zajmują się liczne organizacje międzynarodowe. Należą do nich przede wszystkim: Urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) i Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji (IOM) – obie mające siedzibę w Genewie. UNHCR, istniejący od 1950 r., wyróżniony dwukrotnie (w 1954 i 1981 r.) Pokojową Nagrodą Nobla, dysponuje ok. 11-tysięcznym personelem. Stojący na jego czele w latach 2005-2015 były premier Portugalii Antonio Guterres de facto w uznaniu tych zasług, a także zaakcentowania wagi całej problematyki, został wybrany Sekretarzem Generalnym ONZ i pełni tę funkcję od 1 stycznia 2017 r.

Z kolei do Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji powstałej w 1951 r. (personel ponad 8 tys. osób) należy 165 państw członkowskich, zaś od września 2016 r. ma ona status agencji ONZ. Wśród licznych, wartościowych publikacji IOM ukazujących jej skalę działania, duże znaczenie ma rocznik „Migration Initiatives. Obie organizacje podkreślają m.in. duże znaczenie dość rzadko analizowanej kwestii bezpaństwowości uchodźców i migrantów, apelując do swych członków o przystąpienie zarówno do Konwencji o statusie bezpaństwowców z 1954 r., jak i późniejszej Konwencji o ograniczeniu bezpaństwowości. Niestety Polska dotychczas nie stała się stroną żadnej z nich, należąc do wyjątków w ramach Unii Europejskiej.

Nieco inny charakter, bowiem geograficznie ograniczony do jednego kontynentu oraz nakierowany na ochronę granic, ma unijna agencja FRONTEX. Powołana została do życia w październiku 2004 r., od początku z siedzibą w Warszawie, jako Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Unii Europejskiej. W istocie obszar jej działalności obejmuje całą strefę Schengen, a więc 26 państw – 22 z UE (m.in. bez Wielkiej Brytanii, Bułgarii, Rumunii) oraz Islandię, Liechtenstein, Norwegię i Szwajcarię. Wśród zadań Agencji, dysponującej też jednostkami morskimi, znajduje się wprowadzanie zespołów szybkiej interwencji w rejonach granicznych, w sytuacji pilnych i wyjątkowych zagrożeń, wynikających np. z masowego napływu nielegalnych imigrantów.

W tym kontekście działalność FRONTEX-u była czasami krytykowana przez organizacje pozarządowe (m.in. Human Rights Watch), a nawet przez Parlament Europejski. Zarzuty dotyczyły naruszania praw człowieka, choćby odsyłania statków z migrantami bez kontroli, czy na ich pokładzie znajdują się osoby kwalifikujące się do skorzystania z prawa do azylu, a także niechęci do uczestnictwa w operacjach ratujących życie przybyszów. Trzeba bowiem pamiętać o tragicznych danych UNHCR, związanych z często desperackimi usiłowaniami przedostania się do Europy, na łodziach, czy pontonach, (najczęściej z Afryki Północnej) choćby na najbliżej położoną włoską wyspę Lampedusa. W 2015 r. utonęło w Morzu Śródziemnym ponad 3,7 tys. osób, w rok później aż 5 tys., zaś w 2017 r. – ok. 3 tys. W sytuacji nowych wyzwań zadania, budżet i personel agencji wyraźnie zwiększono. W październiku 2016 r. FRONTEX przyjął nową nazwę: Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, a w rok później przystąpiono do budowy jej nowej, stałej warszawskiej siedziby.

W ostatnich kilku latach wyraźnie nasiliły się potoki migracyjne, nie tylko w Europie. Jest to m.in. rezultatem sytuacji, iż coraz większa liczba osób gotowa jest podejmować duże ryzyko w poszukiwaniu lepszej przyszłości w coraz bardziej zglobalizowanym świecie. Tego powody są oczywiście różne, ale generalnie wiążą się z zapewnieniem sobie bezpieczeństwa fizycznego i ekonomicznego. Wśród efektów zaś są liczne wyzwania w krajach, do których przybysze się kierują, w tym wielka liczba osób ubiegających się o azyl. Zrodziło się przy tym nowe pojęcie – mieszanej migracji. W jednych ujęciach traktowane jest ono jako znaczący ruch ludności obejmujący uchodźców, migrantów ekonomicznych i innych (IOM), a czasem jako osoby wędrujące w sposób nieregularny podobnymi szlakami, z użyciem podobnych środków transportu, ale z różnych powodów (UNHCR).

Bodaj najpełniejszą próbę definicji, a nawet charakterystyki tego zjawiska przedstawił Regionalny Sekretariat Mieszanej Migracji (RMMS) z siedzibą w Nairobi, badający – wraz z Duńską Radą Uchodźców – te procesy w odniesieniu do Rogu Afryki, Afryki Wschodniej oraz Jemenu. Według tej analizy migracja mieszana obejmuje:

– nieregularnych migrantów wyruszających z powodu rzeczywistej, bądź postrzeganej jako taka, niemożności normalnego życia (migranci ekonomiczni) lub motywowanych aspiracjami czy też pragnieniem dołączenia do innych członków rodziny. Ich wędrówka bywa często organizowana lub ułatwiana przez przemytników, choć niektórzy poruszają się niezależnie

-uchodźców i osoby pragnące uzyskać azyl (migranci przymusowi)

-ofiary handlu ludźmi (migranci wbrew woli)

-bezpaństwowców

-nieletnich, którym nikt nie towarzyszy; rozdzielone dzieci oraz inne osoby szczególnie narażone w trakcie wędrówki.

Nazwa „mieszana migracja” normalnie nie uwzględnia tzw. wewnętrznych przesiedleńców (IDP’s), choć mogą oni za pewien czas stać się także migrantami (przymusowymi, bez woli lub innego rodzaju). Jednakże – niezmiennie – migracja jest ściśle związana z warunkami egzystencji, złożonymi kwestiami takimi, jak prześladowania, konflikty zbrojne i niepokoje wewnętrzne, bieda, klęski żywiołowe, zmiany klimatu. Ponadto w niektórych krajach może pojawiać się, motywowana społecznie, swoista „moda na migrację”, wpływająca na decyzje o zmianie miejsca do życia.

Meandry polityki migracyjnej Australii

Od wielu lat toczą się dyskusje o tym – czy i w jakim stopniu australijski model imigracji oraz wielokulturowości (także podlegający określonej ewolucji) może być wzięty pod uwagę, a nawet zastosowany w warunkach Europy. Klasyczną analizę tego zagadnienia przedstawił ćwierć wieku temu Stephen Castles. Ocena omawianego modelu (pomijając odrębny wątek Aborygenów) jest generalnie pozytywna. Jak ujął to Jan Lencznarowicz – wprawdzie kontrowersje nie ustają, ale „australijska polityka wielokulturowości, mimo swoich niedostatków, lepiej – jak sądzę – niż inne rozwiązania, sprzyja jedności i zarazem otwartości tak bardzo zróżnicowanego społeczeństwa”. Konkluzja porównawczego socjologicznego studium z roku 2014 była następująca: „Australia i Kanada to najbardziej chłonne kraje Zachodu, jeśli chodzi o przyjmowanie imigrantów”. Ale nie brakowało i nie brakuje krytyk, iż w ostatnich latach zarówno w Australii, jak i w Europie ujawniło się groźne zjawisko „neo-refoulement” („nowego zawracania”) przybyszów. Co więcej – polityka rządu w Canberze w XXI w. wobec uchodźców przetrzymywanych w obozach na wyspie Manus (na terytorium Papui-Nowej Gwinei) oraz na Nauru została przez międzynarodowe organizacje pozarządowe, m.in. Amnesty International, uznana za okrutną i jaskrawo naruszającą prawa człowieka.

Australia ma długą historię imigracji, w tym przyjmowania uchodźców. Zaczęło się od wysyłania skazanych z Europy. Pierwszymi byli w 1788 r. brytyjscy zesłańcy i ich dozorcy, a Nowa Południowa Walia stała się kolonią karną. Łącznie skazańców z Europy przywieziono ok. 160 tys. Proces osiedleńczy przyspieszyła gorączka złota, która wybuchła w 1851 r. W chwili powstania Federacji Australii w 1901 r. kraj liczył 3,75 mln mieszkańców. Od tego czasu władze zaczęły prowadzić aktywną politykę imigracyjną, która ze względu na geograficzną izolację (upowszechniło się określenie „tyrania odległości”) ułatwiała kontrolę wjazdów, a była niezbędna ze względu na konkurencję ze strony bliższych Europy oraz równocześnie atrakcyjnych krajów osiedlenia, głównie Stanów Zjednoczonych i Kanady. Do czasu II wojny prowadzono jednoznaczną politykę tzw. Białej Australii, ale – by odeprzeć oskarżenia o podejście rasistowskie – przybyszów poddawano testowi, jakim było dyktando w europejskim języku wybranym przez urzędnika imigracyjnego. W tym kontekście skandalem na skalą międzynarodową stał się casus słynnego dziennikarza i pisarza czesko-żydowsko-austriacko-niemieckiego Egona Erwina Kischa.

Masową politykę imigracyjną zainicjowano po II wojnie światowej. Była odpowiedzią na zapotrzebowanie na siłę roboczą dla szybko rosnącej gospodarki australijskiej, ale także odpowiedzią na kryzys humanitarny w zniszczonej Europie, z milionami przemieszczających się ludzi. Ponadto wojna uświadomiła Aussies niezdolność do samodzielnej obrony i konieczność zwiększenia populacji ze względów bezpieczeństwa. Ministerstwo Imigracji utworzono w 1945 r., a ówczesny premier Ben Chifley – uważający, iż ludność kraju w celu rozwoju i obrony powinna zwiększać się o 1% rocznie – promował hasło „Populate or perish” („Zaludnić albo zginąć”). Słowo „zginąć” odnosiło się wcześniej do obaw przed Japończykami. Hasła używano także w czasach zimnej wojny. Dbałość o spełnienie tego warunku rozwoju, a nawet dobrobytu i bezpieczeństwa Australii przynosiła rezultaty, choć naturalnie w sposób nierównomierny. Jednak zawsze występowało dodatnie saldo migracji (miała bowiem miejsce także emigracja z tego kraju, m.in. Nowozelandczyków, np. w roku 2012/2013- ok. 90 tys. osób), przy czym szczytowe lata, w których przybywało najwięcej mieszkańców to: 1949-1950, 1969-1970, 1989, 2002, 2006-2007. Wahania głównie zależały i wciąż zależą naturalnie od koniunktury na samym tym kontynencie oraz globalnej.

W sumie od 1945 r. przybyło do Australii ponad 7,5 mln osób, a więc prawie trzecia część całej obecnej populacji, z czego ponad 800 tys. w ramach różnych programów. humanitarnych. Spisy ludności są organizowane w tym kraju co 5 lat; ostatni przeprowadzono w sierpniu 2016 r. i choć nie ma jeszcze pełnych jego danych, to ludność kraju wynosi obecnie 24,8 mln. Nie ulega też wątpliwości, że mowa o jednym z najbardziej otwartych dla migrantów państw globu, do którego należy swoisty rekord świata – ponad 28% obywateli to imigranci urodzeni za granicą (w Kanadzie jest to 17%, a w USA 10%). Niezależnie od tego – o czym będzie dalej mowa – niektóre elementy polityki w tym zakresie, m.in. w odniesieniu do tzw. boat people („ludzi na łodziach”; początkowo-po wojnie wietnamskiej – głównie z Indochin, ale później także z innych krajów), szczególnie w okresie tzw. Pacific Solution oraz w połowie lat 70. obecnego stulecia), muszą zostać uznane za co najmniej wielce kontrowersyjne.

Otwarcie kraju na przybyszów oznaczało oczywiście kres tzw. białej polityki. Wystarczy wspomnieć, iż w końcu II wojny światowej ludność Australii była niższa niż 8 mln, z czego aż ok. 90% urodziło się na tym kontynencie. Skala późniejszych zmian była bardzo duża, głównie w odniesieniu do Azjatów. Według spisu z 2011 r. już ponad czwarta część mieszkańców (więcej niż 6 mln) urodziła się za granicą, w tym – w Wielkiej Brytanii ok. 1,2 mln, w Nowej Zelandii – 920 tys., w Chinach – 400 tys., w Indiach – 350 tys. i w Wietnamie – ok. 220 tys. Dane nieoficjalne, co dość typowe, nierzadko różnią się dość znacząco. Jeśli chodzi o społeczność polonijną, to nasi rodacy zaczęli przybywać do Australii już od 1856 r. W 1947 r. było 6,7 tys. osób urodzonych w Polsce, między 1981 a 1991 r. osiedliło się ok. 25 tys. Polaków, zaś według spisu z 2016 r. na kontynencie polskie korzenie ma 184 tys. osób, z czego nad Wisłą urodziło się ok. 62 tys.

W rezultacie trwających przez dekady procesów imigracyjnych Australijczycy stali się społeczeństwem par excellence wielokulturowym. To jeszcze jedno podobieństwo z Kanadą, gdzie za rządów Pierre’a Trudeau multikulturalizm został wpisany do konstytucji tego państwa. To pojęcie pojawiło się w Australii oficjalnie w 1973 r., choć początkowo użyto je jako nazwy dla programu mającego być odpowiedzią na wyzwania społeczno-ekonomiczne, z jakimi zmagali się imigranci. Podjęto jednak konkretne działania – takie, jak zrównanie uprawnień obywateli państw nieeuropejskich i europejskich co do okresu oczekiwania na możliwość złożenia wniosku o obywatelstwo australijskie (3 lata po otrzymaniu statusu rezydenta), a ponadto całkowicie wyeliminowano z polityki imigracyjne kryterium rasy.

W 1975 r. weszła w życie Ustawa o Dyskryminacji Rasowej (Racial Discrimination Act). Istotną rolę w przygotowaniu oraz realizacji tych zmian odegrał przybyły z Polski w 1966 r. prof. socjologii Jerzy Benedykt Zubrzycki (1920-2009). Stanął on m.in. na czele rady konsultacyjnej przy premierze Malcolmie Fraserze (Ethnic Affairs Council), a w opracowanym przez nią dokumencie „Australia as a Multicultural Society” po raz pierwszy jasno określono, iż kraj powinien dążyć do pluralizmu kulturowego, bazującego na poszanowaniu odmienności kulturowej, zapewnieniu równości każdej jednostce i jej aktywnego udziału w życiu, a także na wspieraniu społecznej integracji. Uważany powszechnie za jednego z ojców australijskiej wielokulturowości, Zubrzycki przyczynił się też do powstania radia i telewizji etnicznej (SBS). W jakimś sensie kontynuatorem tego dzieła jest nadal inny przybysz z Polski (ur. w 1949 r. w Poznaniu) dr Seweryn (Sev) Ozdowski, który był komisarzem praw człowieka i jest ekspertem rządu ds. wielokulturowości.

Australia, w której funkcjonuje system parlamentarno-gabinetowy, miała od czasu zakończenia II wojny światowej 17 premierów, poczynając od Franka Forde’a do stojącego na czele rządu od września 2015 r. Malcolma Turnbulla. W tym po 8 z Partii Liberalnej i Partii Pracy (socjaldemokratycznej), a wśród nich była tylko jedna kobieta – Julia Gillard (2010-2013). W tym stabilnym systemie (dla porównania, zbiegiem okoliczności, Polska tylko w okresie III RP, a więc w czasie ponad dwukrotnie krótszym, miała również 17 szefów rządu – od Tadeusza Mazowieckiego do Mateusza Morawieckiego) nie brakowało jednak meandrów polityki migracyjnej. I o nich – w dużym skrócie.

W okresie rządów premiera Johna Howarda (1996-2007) z Partii Liberalnej usiłowano nawet podważyć, a co najmniej ograniczać, politykę wielokulturowości. Czyniono to pod hasłem polityki „Jednej Australii i jednej przyszłości”. Nie tylko obniżono limity imigracyjne, ale ograniczono wydatki na politykę w tej sferze. Mając świadomość istnienia społeczeństwa zróżnicowanego kulturalnie, akcentowano konieczność zachowania kultury dominującej- z takimi jej filarami, jak etyka judeochrześcijańska i brytyjska tradycja polityczna. Nastąpiły zmiany będące własną interpretacją Konwencji Genewskiej ws. uchodźców. Uaktywniła się partia One Nation (szczególnie w Queenslandzie), odrzucająca różnorodność etniczną oraz jawnie wroga wobec Azjatów.

Radykalne zaostrzenie polityki imigracyjnej zaczęło się w 2001 r. i w istocie z pewnymi zmianami (w latach 2008- 2012) utrzymuje się do dziś. Symbolem stała się odmowa władz przyjęcia na swym terytorium (chodziło o wyspę Bożego Narodzenia, znajdującą się pod jurysdykcją Australii) ok. 400 Indonezyjczyków (boat people) uratowanych przez norweski statek „Tampa”. Canberra wymogła na rządach Papui-Nowej Gwinei i maleńkiego Nauru przyjęcie rozbitków do czasu rozpatrzenia wniosków o azyl. Na podstawie odrębnych umów na tych maleńkich wyspach (bynajmniej nie rajskich) utworzono ośrodki dla uchodźców, a warunki w nich panujące były też krytykowane przez agendy ONZ. Stąd nazwa tej polityki „Rozwiązanie Pacyfiku” (Pacific Solution). Później umowę podpisano też z Kambodżą, a tę z Malezją zakwestionował Sąd Najwyższy. Rząd w Canberze odrzucał też kilka razy oferty władz Nowej Zelandii, gotowych udzielić u siebie azylu części osób trzymanych w ośrodkach na Manus i Nauru. Polityka strachu przed imigrantami pozwoliła Howardowi trzykrotnie wygrać wybory.

Pod rządami Partii Pracy następowało pewne poluzowanie restrykcji. Premier Kevin Rudd oficjalnie w 2007 r. zaprzestał polityki Pacific Solution. Za czasów jego następczyni Julii Gillard doszło do znacznego wzbogacenia polityki wielokulturowości, także w drodze powstania szeregu nowych instytucji i struktur. Obecnie popiera ją aż 89% mieszkańców kraju. Jednakże paradoks polegał na tym, iż ta sama formacja polityczna, w sytuacji wyraźnego wzrostu nielegalnych migrantów, przywróciła w 2012 r. niezwykle ścisłe kontrole statków i łodzi oraz przywróciła (czasowo nawet zamykane) obozy dla uchodźców na wyspach, gdzie nierzadko dochodziło do protestów.

W rok później rząd Partii Liberalnej (de facto są to konserwatyści) z premierem Tony Abbotem rozpoczął operację pod nazwą „Suwerenne Granice” (Sovereign Borders), której celem stała się walka z gangami przemytników, co ma powstrzymać napływ boat people, we współpracy z państwami strefy Pacyfiku, szczególnie z Indonezją. W 2017 r. – cztery lata po tym, gdy Kevin Rudd ogłaszał, iż „żadna osoba starająca się o azyl, a przypływająca łodzią, NIGDY nie będzie mogła osiedlić się w Australii” – koszt działań to zapewniających przekracza kwotę 1 mld. dol. rocznie, zaś los imigrantów trzymanych w specjalnych ośrodkach (kilka tysięcy osób) pozostawał niepewny. Wprawdzie Sąd Najwyższy Papui-Nowej Gwinei uznał ośrodek na wyspie Manus za nielegalny w świetle konstytucji tego państwa, ale ta sama instancja w Australii uznaje politykę władz w Canberze za uzasadnioną i nie dostrzega np. curiosum, jakim jest sytuacja, że nawet jeśli wniosek o status uchodźcy – rozpatrywany na Nauru – jest uzasadniony, to i tak ta osoba nie może osiedlić się na kontynencie. W końcu listopada 2017 r. – po wielu protestach, a nawet buntach osób przebywających w ośrodku na Manus – został on przez policję papuaską zamknięty, a jego mieszkańcy przeniesieni do dwóch innych. Sprawa ta wywołała duże reperkusje międzynarodowe.

Obecny premier Malcolm Turnbull (nota bene orędownik przekształcenia kraju w republikę i zwolennik małżeństw homoseksualnych), mimo licznych krytyk zewnętrznych, nie tylko nie zmienia restrykcyjnej polityki wobec uchodźców, lecz na szczycie ONZ temu poświęconym zaprezentował ją jako wzór do naśladowania. Jego zdaniem drastyczne metody dają efekty w walce z przemytnikami, a obywatele nie życzą sobie nielegalnych migrantów.

Oczywiście, iż trzeba odróżniać migrację legalną od nielegalnej. W przypadku tej pierwszej rząd w Canberze prowadzi dwa programy osiedleńcze: klasyczny migracyjny i humanitarny. Turnbull ostatnio ogłosił zaostrzenie kryteriów dla osób pragnących uzyskać obywatelstwo australijskie. W pewnym sensie powracając do polityki Białej Australii z lat 50., na czoło wysunął dobrą znajomość języka angielskiego, co stwarza preferencje dla mieszkańców określonych krajów. W poszukiwaniu wykwalifikowanych pracowników preferuje się Brytyjczyków oraz mieszkańców Indii i Chin. W 2015 r. osiedliło się w tej grupie 128 tys. osób spośród 190 tys. biorących udział w programie. Ze względów humanitarnych od lat 80. Australia przyjmuje rocznie kilkanaście tysięcy uchodźców; w ostatnich latach było wśród nich sporo Syryjczyków i Irakijczyków. Interesujące przy tym, ze za prezydentury Baracka Obamy Stany Zjednoczone zobowiązały się przyjąć od Australii do 1250 osób przebywających właśnie na wyspach Nauru i Manus, ale Donald Trump – niejako rytualnie – poddał krytyce owo zobowiązanie swego poprzednika i nie wiadomo, czy i jak ta sprawa zostanie w rozwiązana.

Kilka uwag końcowych

Wyzwania migracyjno-uchodźcze dotyczą obecnie, choć naturalnie w różnym stopniu, w istocie wszystkich kontynentów (poza Antarktydą) i regionów świata. Praktyka reagowania na te wyzwania jest także bardzo różna nawet w tych samych strefach geograficznych; dość porównać choćby reakcję obecnych rządów w Polsce i w państwach skandynawskich. Nie brakuje przy tym pogłębiania się reakcji dyskryminacyjnych i ksenofobicznych, które są obserwowane nierzadko w krajach o tradycji chrześcijańskiej. Dlatego też papież Franciszek, często porównujący uchodźców do Jezusa i Maryi, zachęcał uczelnie katolickie do uważnej analizy, refleksji i interpretacji zjawisk migracyjnych, w duchu sprawiedliwości, globalnej współodpowiedzialności oraz jedności w różnorodności kulturowej. Nie ograniczał się przy tym do samego apelu o przyjmowanie uchodźców, gdyż dodawał trzy kolejne kategorie – chronienie, promowanie i integrowanie. ”Przyjmowanie” oznacza umożliwienie legalnego wjazdu i nieodsyłanie do miejsc, gdzie czekają ich przemoc i prześladowania. „Chronienie” to poszanowanie godności, szczególnie kobiet i dzieci, które są najczęściej wykorzystywane. ”Promowanie” zaś to m.in. zapewnianie dzieciom migrantów i uchodźców dostępu do edukacji, a „integrowanie” – umożliwienie pełnego uczestnictwa w życiu społecznym.

Problem integracji to odrębna kwestia i stosowane rozwiązania różnią się bardzo nawet w obrębie – w sumie niewielkiej przecież – Europy. Sygnalizowano już, że w kontekście wielokulturowości najbardziej zaawansowane programy w odniesieniu do legalnych migrantów mają Kanada i Australia, ale ma też to miejsce w Niemczech (choć nad Wisłą dość często, bezrefleksyjnie, wyśmiewa się politykę „multi-kulti” w RFN), Szwecji, Holandii, czy Francji. Już połowa mieszkańców Toronto, czy Vancouver nie urodziła się w Kanadzie, gdzie w 1967 r. przyjęto przemyślany system punktowy w 9 kategoriach, ujmujący preferencje wobec przybyszów. Ten 36-milionowy kraj w 2016 r. przyjął ok. 300 tys. migrantów, w tym 40 tys. uchodźców syryjskich. Podobnie było w rok później.

Casus Australii jest o tyle inny, że wprawdzie istnieje rozbudowany racjonalny program imigracyjny, ale dość powszechnie, także przez agendy ONZ, kwestionowana bywa drakońska polityka wobec nielegalnych migrantów, usiłujących przybyć drogą morską, przy użyciu nawet marynarki wojennej. Ułatwia ją oczywiście położenie tego kraju, będącego ogromną wyspą. Ci uchodźcy osadzeni na małych wyspach Pacyfiku są de facto pozbawieni wolności i nie mogą nawet wrócić do krajów pochodzenia. Mimo to, mimo sytuacji nieporównywalnej, znaleźli się i w Polsce politycy traktujący australijską politykę migracyjną jako dobry wzór, z którego należy czerpać, choć tylko w odniesieniu do jej brutalności. Sam program imigracyjny także przy tym cechuje pewna specyfika. Jak ujął to Seweryn Ozdowski: ”Stosujemy zasadę take sugar off the table”- zdejmij cukier ze stołu, do którego ciągną mrówki. No i zdecydowanie tym cukrem są obecne przepisy europejskie, które dają dostęp do świadczeń socjalnych, do łączenia rodzin, które dają wizy na stałe, które pozwalają ludziom przechodzić przez granice. Wiadomo jednak, iż na naszym kontynencie nie wszędzie tak jest i generalnie ostatnio występuje tendencja do ograniczania powyższych regulacji.

Niektóre doświadczenia australijskie przy rozwiązywaniu kryzysu migracyjno-uchodźczego w Unii Europejskiej warte są wszakże rozważenia:

– stosowanie realistycznego podejścia co do ograniczonych (finansowo, logistycznie, społecznie) możliwości danego państwa, jeśli chodzi o przyjmowanie migrantów i uchodźców.

– uruchomienie mechanizmów zniechęcających przybyszów do nielegalnych prób wjazdu do Unii Europejskiej oraz umieszczanie osób zatrzymanych w trakcie tych prób (we współpracy z Frontexem) w ośrodkach przejściowych, do czasu zakończenia procesu weryfikacji.

– stała współpraca z UNHCR, również w działaniach na rzecz przesiedlania uchodźców.

– uwzględniając to, iż dalszy napływ uchodźców i innych migrantów do Europy wydaje się nieunikniony, podjęcie kroków na rzecz procesu ich integracji w danych społecznościach.

– wzmocnienie roli organizacji pozarządowych w ramach polityki migracyjnej i uchodźczej.

– uruchomienie i umocnienie mechanizmu stałych publicznych konsultacji między różnymi szczeblami administracji (centralnej, regionalnej, lokalnej) odnośnie do wszelkich decyzji związanych z przyjmowaniem przybyszów.

Należy pamiętać o właściwych proporcjach związanych ze skalą analizowanego problemu. W szczycie kryzysu migracyjnego w 2015 r. do krajów członkowskich 520-milionowej Unii Europejskiej napłynęło ok. 1,5 mln migrantów i uchodźców. Prawie tyle samo Syryjczyków trafiło do 6-milionowego Libanu, ponad 1 mln do 8-milionowej Jordanii, a najwięcej do Turcji. Łącznie, z ogarniętej od 2011 r. wojną Syrii do czterech państw ościennych przybyło ok. 4,7 mln uchodźców Bodaj jeszcze trudniejsza sytuacja panuje w Afryce. Sama 40-milionowa Uganda nierzadko w ciągu jednego roku przyjmowała tylu uchodźców i migrantów co cała Unia. Nawet Rwanda (z populacją 12 mln), w której w roku 1994, w rezultacie masakry Tutsi przez Hutu, śmierć poniosło prawie milion osób, a obecnie jest nieźle rozwijającym się państwem, wyraziła niedawno gotowość przyjęcia 30 tys. osób ze strefy Sahelu, przebywających w Libii w strasznych warunkach.

Kryzys migracyjny drugiej dekady XXI w. dowiódł nieprzygotowania poszczególnych państw Europy i całej UE na taką sytuację; wywołał też niemałe spory prawne i polityczne w tej materii. W niektórych krajach z trudem rosło zrozumienie sytuacji, że ani Europa jako całość, ani dane kraje (np. Polska) NIE staną się sui generis fortecą, która obroni się przed falą przybyszów. Jaskrawym na to dowodem stały się losy nadzwyczajnej decyzji podjętej przez Unię we wrześniu 2015 r. o proporcjonalnej relokacji 120 tys. (obowiązkowej) i 40 tys. (opcjonalnej), a więc w sumie 160 tys. uchodźców przebywających we Włoszech i Grecji, między państwa członkowskie w ciągu 2 lat. Wywołało to sprzeciw, szczególnie w krajach Grupy Wyszehradzkiej, które do tej decyzji się nie zastosowały. W sumie, gdy rozwiązanie przestało obowiązywać we wrześniu 2017 r, okazało się, iż rozdzielono jedynie ok. 28 tys. osób. Ten obowiązkowy system rozdziału został zaskarżony przez Węgry i Słowację (także Polska wsparła tę skargę), ale unijny Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu ją oddalił, akcentując, iż zasada proporcjonalności została zachowana.

Rząd PO-PSL wyraził gotowość przyjęcia w Polsce ok. 7 tys. uchodźców, lecz nowy gabinet PiS, który objął władzę w listopadzie 2017 r. – po wcześniejszych wyborach do Sejmu – ogłosił, iż nie przyjmie (ze względów bezpieczeństwa) żadnego uchodźcy. W pewnym sensie dotrzymał danego słowa, ponieważ świadome straszenie uchodźcami odegrało istotną rolę w kampanii parlamentarnej i nadal jest wykorzystywane w polityce wewnętrznej. Ale naruszona została m.in. klasyczna zasada prawa międzynarodowego, wprowadzona jeszcze przez Hugo Grocjusza, iż Pacta sunt servanda („umów trzeba dotrzymywać”). Ta sytuacja nie uległa zmianie, więc jest jednym (choć nie głównym) z powodów poważnego sporu między Warszawą a Brukselą, którego efektem są zarzuty UE o naruszanie wartości unijnych, nade wszystko praworządności, oraz wszczęcie formalnej procedury wobec naszego kraju, zgodnie z artykułem 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Równocześnie Komisja Europejska zapowiedziała skargę do Trybunału w Luksemburgu przeciw Polsce, w związku z jej stanowiskiem w sprawie migrantów i uchodźców, łamiącym również zasadę solidarności unijnej. To wyjątkowo przykre, iż kraj, w którym zrodził się ruch Solidarności nie wykazuje nawet minimum swojej solidarności, nie mówiąc już o zwykłym miłosierdziu.

Strach przed aktami terroru, w jakiejś mierze zrozumiały, nie może być pretekstem do zamykania Polski przed migrantami i uchodźcami, co więcej utożsamianiem ich najczęściej z muzułmanami, a tych z kolei z terrorystami. Troska o bezpieczeństwo obywateli jest absolutnie zrozumiałe, ale nie należy wprowadzać w ich podświadomość triady: uchodźca= muzułmanin= terrorysta. Nota bene np. do Włoch w ostatnich latach przybywało z Afryki co najmniej 100 tys. osób rocznie (w 2016 r. – 150 tys., w 2017- 120 tys.) i nikt już nie pamięta, kiedy zdarzył się tam po raz ostatni zamach terrorystyczny. Islamofobia to przy tym zjawisko coraz silniej występujące na naszym kontynencie od przełomu lat 80. i 90. ubiegłego stulecia, które zarazem jest zręcznie wykorzystywane jako narzędzie technologii władzy. Argumentacja o zagrożeniu ze strony islamu oraz muzułmanów, prezentowanych jako „innych” i „obcych”, co ciekawe, powtarza często wzory zaczerpnięte z historii europejskiego antysemityzmu.

Ogromna większość państw europejskich przyjmuje migrantów i uchodźców, choć ostatnio nierzadko (niejako wzorem Kanady i Australii) ustala określone roczne limity. Na przełomie lat 2017/2018 r. tak uczyniły np.: Austria- 35 tys. oraz Niemcy- 220 tys. Także Polska, przy dbaniu o bezpieczeństwo, powinna być krajem otwartym – z powodów humanitarnych, prawnomiędzynarodowych i ekonomicznych (zaczyna przecież brakować rąk do pracy). Trzeba przy tym ustalić właściwą politykę migracyjną, choć to odrębny temat. Dla uchodźców zresztą jesteśmy zdecydowanie państwem tranzytowym, a nie docelowym. Polacy przez dziesiątki lat byli, na ogół z otwartymi rękoma, przyjmowani, w trudnych sytuacjach, na całym świecie. Nawet szyicki Iran w 1942 r. przyjął całą, ponad 120-tysięczną, wymizerowaną armię Andersa. Również dlatego konieczne jest przeciwstawianie się nad Wisłą ujawniającym się coraz częściej postawom ksenofobicznym, w tym antyislamskim. Mało tego – niestety można nawet dostrzec zarodki kształtowania się swoistego patriotyzmu ksenofobicznego. Ponadto, jak celnie to ujął australijski badacz o wielkopolskich korzeniach: ”delikatne zdywersyfikowanie kultury polskiej, szansa, żeby kultura polska zaciągnęła pewne wartości z innych kultur, tylko by jej pomogło, spowodowało większą kreatywność, dostarczyło kontaktów międzynarodowych”.

Jak mówił bp Tadeusz Pieronek: „nieprzyjmowanie uchodźców jest praktycznym zrezygnowaniem z bycia chrześcijaninem”. A o. Maciej Zięba gorzko też zauważył fakt „jak szybko chrześcijanie w Polsce dali sobie narzucić język polityki, socjologii i ideologii w opisywaniu problemu uchodźców, odrzucając w ten sposób religijny opis rzeczywistości. Przy tym wybiegiem jest próba wmówienia obywatelom, że pomagamy przecież na miejscu, np. w Syrii i Jordanii. To nie jest dylemat typu „myć ręce czy nogi”; potrzebne jest jedno i drugie. Ta pomoc humanitarna jest zresztą niestety niewielka – w 2017 r. wyniosła 202 mln zł, z czego ¼ to dobrowolne wpłaty obywateli. Generalnie zaś polska pomoc rozwojowa plasuje nasz kraj na końcu donatorów europejskich. Rząd RP nie zgodził się też niestety na propozycję Kościoła – utworzenia korytarzy humanitarnych, o co zabiegał już w 2016 r. Caritas i co popierała m.in. Polska Akcja Humanitarna.

Jak napisał w ostatniej pracy „Obcy u naszych drzwi” Zygmunt Bauman: „jedyna droga do rozwiązania obecnej niekomfortowej sytuacji oraz zmierzenia się z przyszłymi wyzwaniami, prowadzi przez odrzucenie zwodniczej pokusy separacji”.

Polsce, Europie i całemu światu niezbędny jest dialog cywilizacji a nie ich „zderzenie”, by przywołać tytuł głośnej książki Samuela Huntingtona. A pozytywne skutki tego dialogu widać choćby na przykładzie niezwykle udanego procesu integracji nad Wisłą, zarówno od kilku stuleci w odniesieniu do Tatarów, jak i od paru dziesięcioleci w przypadku ok. 35 tys. Wietnamczyków.

ZOSTAW ODPOWIEDŹ

Please enter your comment!
Please enter your name here